ร่าง พ.ร.บ. บ้านเกิดเมืองนอน คืนรายได้สู่ชุมชน-จุดเริ่มต้นของการกระจายอำนาจ จากส่วนกลางสู่ส่วนท้องถิ่น

หากจะพูดถึง ร่าง พ.ร.บ. ที่ติดหูคนไทยมากที่สุดในช่วงนี้ ก็คงเป็น ร่าง พ.ร.บ.  ‘บ้านเกิดเมืองนอน’ หรือที่มีชื่ออย่างเป็นทางการว่า  ‘ร่าง พ.ร.บ. ภาษีส่งเสริมการปกครองส่วนท้องถิ่น’

หลักการหลัก ๆ ของ พ.ร.บ. นี้ คือความต้องการที่จะให้ผู้เสียภาษีเงินได้สามารถแสดงเจตนาอุดหนุนเงินภาษีให้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) ที่ไหนก็ได้ที่ตนมีความประสงค์ รวมไปจนถึงการเสียภาษีเงินได้นิติบุคคลก็เช่นกัน แต่จะเพิ่มออพชั่นขึ้นมาที่ต้องมีนิติบุคคลหรือสาขาของนิติบุคคลตั้งอยู่ในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้นเสียก่อน

การแสดงความประสงค์นี้ จะถูกระบุไว้ในแบบแสดงรายการภาษีอย่างชัดเจนว่า ‘ประสงค์’ จะอุดหนุนเงินให้ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นหรือไม่ พร้อมทั้งต้องระบุจำนวนเงินที่จะอุดหนุน หากไม่มีการระบุความประสงค์อย่างชัดเจนให้ถือว่าไม่มีเจตนาจะอุดหนุนใด ๆ 

ซึ่งถามว่าดีไหม ณ จุดนี้ ผู้เขียนพิจารณาเบื้องต้นแบบไม่มองถึงมิติหรือสภาวะแวดล้อมของการบริหารราชการแผ่นดิน โดยเฉพาะในเรื่องความสัมพันธ์ของส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค และส่วนท้องถิ่น ต้องนับว่าเรื่องนี้ ‘เป็นเรื่องที่ดีมาก’ 

เพราะเป็นก้าวแรกของการกระจายรายได้สู่ท้องถิ่น ที่อาจจะเป็นบ้านเกิดเมืองนอนของเราอย่างแท้จริง ถึงแม้ว่าเราไม่ได้อาศัยอยู่ที่เป็นภูมิลำเนาเนื่องจากมาทำมาหากินกันอยู่ที่อื่น หรือแม้แต่จะอุดหนุนภาษีให้กับ อปท. ที่เราไปทำมาหากินใช้ทรัพยากรของเขาแต่มิได้มีทะเบียนบ้านอยู่ 

โดยในจุดนี้  ร่าง พ.ร.บ. ดังกล่าว กำหนดไว้ในมาตราที่ 11 ว่า ให้ ‘กระทรวงมหาดไทย’ (หรือเราจะเรียกว่า ๆ ง่าย ‘พ่อของส่วนภูมิภาค’) จัดทำรายชื่อ อปท.ต่อกรมสรรพากร (‘พ่อของการจัดเก็บภาษี’) และได้ว่าต่อไว้ในมาตรา 12 ว่า เมื่อกรมสรรพากรได้รับภาษีที่ผู้เสียภาษีประสงค์จะอุดหนุน อปท. แล้วก็ให้ดำเนินการโอนภาษีนั้น ๆ ให้ อปท. ต่อไป ทั้งนี้ เป็นไปตามหลักเกณฑ์และวิธีการที่อธิบดีกำหนด

แต่ก่อนที่จะไปถึงตรงนั้น เราต้องมาทำความเข้าใจโครงสร้างภาษี และโครงสร้างการบริหารงบประมาณที่ได้มาจากการจัดเก็บภาษีเสียก่อน

ประเทศไทยใน ระบบการจัดเก็บภาษีนั้นเป็นด่านแรกของระบบงบประมาณในประเทศไทย ซึ่งตอนนี้ถูกบริหารด้วยระบบงบประมาณแบบรวมศูนย์

คือทุกบาททุกสตางค์ของภาษีรายได้ส่วนบุคคลจะถูกเทรวมกับภาษีชนิดต่าง ๆ แล้วค่อยจัดสรรแบ่งจ่ายไปตามโครงการที่แต่ละกระทรวงทำคำของบประมาณขึ้นมา

ซึ่งนั่นก็หมายความว่า เงินได้ของคุณที่อาจจะถูกจัดสรรไปใช้พัฒนาหรือไปลงในพื้นที่อื่นที่คุณไม่มีส่วนเกี่ยวข้องไม่ว่าจะเป็น อปท. ที่ทำมาหากิน หรือ อปท. ที่เป็นบ้านเกิดเมืองนอน

ถามว่าแฟร์ไหม ก็ไม่แฟร์หรอก เพราะสมมติว่าคุณมีรายได้จากการทำธุรกิจใน อปท. (ก) หนึ่งปีละร้อยล้านบาท นี่ไม่นับส่วนที่จ่ายให้ อปท. (ก) ไปในเรื่องของภาษีโรงเรือน ภาษีป้าย ต่าง ๆ นานา ซึ่งอาจจะมีข้อยกเว้นอีกมากมาย รายได้ทั้งหมดของคุณจะถูกส่งลงกระเป๋าเงินใหญ่ แล้วเอาไปทำอะไรที่จังหวัดคุณไม่ได้ประโยชน์ด้วยซ้ำ 

ซึ่งหากมองในมุมนี้ ผู้เขียนเชียร์ให้ พ.ร.บ. นี้ผ่าน 100 % แต่เราเองก็อย่าลืมว่าเหรียญทุกเหรียญมีสองด้าน และ พ.ร.บ. นี้ก็มีมุมมองที่ต้องพิจารณามากกว่า 2 ด้านด้วยซ้ำ

เนื่องจากหากมีการระบุให้อุดหนุนภาษีเงินได้ส่วนบุคคลใน อปท. ใด ๆ ก็ได้เช่นนี้ งบประมาณที่จะไปลงในแต่ละกระทรวงอาจจะน้อยลงจนถึงขั้นไม่มี 

แล้วนั่นก็นำไปสู่ว่ารัฐมนตรีว่าการกระทรวงจะมีไว้ทำอะไร ในเมื่อเงินส่วนใหญ่ลงไปอยู่ที่ อปท. ซึ่งมี อบจ. เทศบาล และ อบต.  เป็นผู้จัดการในพื้นที่เป็นที่เรียบร้อย

มาถึงตรงนี้ ทำให้ต้องย้อนคิดอีกว่า แล้ว Function เดิมล่ะ ไม่ว่าจะเป็นผู้ว่าราชการจังหวัด นายอำเภอ ลามไปจนถึงกำนัน ผู้ใหญ่บ้าน ซึ่ง ‘มีอำนาจอยู่เต็มมือ’ จะทำอย่างไรต่อไป 

หรือจะกลายเป็นดาบอีกคมที่ใช้ ‘อำนาจ’ ตามที่ กฎหมายยังให้มีหน้าที่ในการกำกับดูแล และอาจจะถึงการระงับยับยั้งโครงการขององค์การปกครองส่วนท้องถิ่นต่าง ๆ ได้ ซึ่งจุดนี้จะทำให้เกิดความลักลั่นกับโครงสร้างเชิงอำนาจทันที

ลองอธิบายง่าย ๆให้เข้าใจเร็ว ๆ เดิมทีเราในฐานะพ่อแม่ (ผู้จัดสรรงบประมาณลงไปให้แต่ลงพื้นที่ตามโครงการที่แต่ละจังหวัดเสนอผ่านกระทรวงขึ้นมา) มีหน้าที่ในให้เงินลูก (อปท.) และกำกับดูแลมาได้โดยตลอด แต่วันหนึ่ง ปู่ย่าตายายพี่ป้าน้าอา (ผู้เสียภาษีต่าง ๆ ) เกิดอยากจะให้ ลูกหลาน (อปท. ทั้งหลาย) มีเงินมากขึ้น ก็ทำการส่งเงินให้ไปโดยตรง

แล้วถามว่า ‘ลูกหลาน’ สามารถใช้เงินที่ญาติ ๆ ส่งมาให้ได้ตามใจ หรือยังต้องมาขออนุญาตพ่อแม่อีกอยู่ดี

ดังนั้นเรื่องนี้มันถึงไม่ใช่แค่โครงสร้างภาษี แต่มันต้องมองให้ใหญ่ถึงโครงสร้างอำนาจ และเป้าหมายปลายทางที่แท้จริงแล้วว่าคุณต้องการอะไร

เงินสู่ชุมชน หรือ เกิดการกระจายอำนาจแบบเต็มรูปแบบ ?

เพราะหากต้องการเช่นนั้น และต้องการให้ (ร่าง )พระราชบัญญัติที่มีเจตนารมณ์ดีเช่นนี้ผ่าน คนที่เป็นพ่องานใหญ่ เป็น ‘พระเอก’ ในเรื่องนี้อาจจะต้องกลายเป็น“กระทรวงมหาดไทย” ในการปรับโครงสร้างอำนาจ เพื่อให้การดำเนินการใด ๆ จากเงินอุดหนุนภาษีที่ อปท. ได้รับ สามารถนำไปก่อประโยชน์กับพื้นที่ต่าง ๆ ได้อย่างเต็มเม็ดเต็มหน่วย โดยไม่เกิดความขัดแย้งกันระหว่าง ส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค และองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น 

ไม่เช่นนั้น ร่าง พ.ร.บ. บ้านเกิดเมืองนอนฉบับนี้ ก็คงเป็นแค่ ‘น้ำจิ้ม’ ไม่ใช่ ‘จานหลัก’ ที่จะเป็นตัวขับเคลื่อนในการพัฒนาประเทศไทย

ซึ่งถ้าวันนั้นมาถึง ‘ประเทศไทย’ ก็จะมีท้องถิ่นที่ประชาชนะมีส่วนร่วมและมีกำลังในการพัฒนาบ้านเกิดเมืองนอนของตนให้มีคุณภาพและมีมาตรฐานในการใช้ชีวิตได้ใกล้เคียงกัน ‘ทุกพื้นที่’ สักที

ดร.ณพรรษธ์สรฌ์ เสมสันต์

นักวิชาการอิสระ